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賴以“輸血”的清潔取暖何時能“造血”？

時間:2020-01-19 13:34

城市供熱成本上升，熱價雷打不動；農村農房保溫性能差，清潔能源燒不起。二者疊加，致政府補貼壓力與日俱增，怎么辦？

（來源：微信公眾號“中國城市能源周刊”作者：齊琛冏）

自2017年財政部、住建部、原環保部及國家能源局確定了首批北方地區冬季清潔取暖試點城市，由中央財政按照行政級別劃撥專項資金以來，我國已為北方清潔取暖改造補貼了大量資金：三年來，試點名單共納入3個批次、43個城市，累計補貼達351億元。各級地方財政投入更大，2017—2018年就已下發補貼超過555億元。真金白銀投出去，依然難以趕上不斷上漲的清潔取暖使用成本。而且現有政策規定中央財政補貼期限只有三年，地方補貼也多以三年為期，盡管根據最新發布的《京津冀及周邊地區2019—2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，清潔取暖力度將繼續加大，但是地方財政壓力顯現，部分地區還存在配套資金到位率低的情況。可以預見的是，補貼不會，也不應是長久之計。

那么，賴以“輸血”的清潔取暖能持續多久？財政補貼壓力與日俱增的清潔取暖怎樣才能持續健康地走下去？近日，在京召開的南北地區清潔供暖差異化研討會上，與會專家圍繞上述話題展開了探討。

又要政府管控熱價又要取消補貼不現實

“僅靠國家補貼生存的項目都不能‘長命百歲’，早晚得垮下來。”談起我國清潔取暖補貼現狀，中國建筑節能協會區域能源專業委員會名譽主任許文發直言。在他看來，清潔供暖要想有生命力，必然得遵循市場規律。

說起取暖補貼，中國城鎮供熱協會副理事長、北京熱力集團副總經理劉榮深有感觸。“供熱，因為關系民生，熱價受政府管控，各地供熱事業帶有一定福利色彩。”

她算了一筆賬，16年前北京老百姓熱費每平方米大約24元，如今北京市政供暖價格還處在同一水平，但供熱企業16年前從電廠買1GJ熱只需要33元，現如今已上升至87元。這意味著，現如今同樣1GJ熱供給居民后所能收取的取暖費僅為72元，遠低于供熱企業買熱的成本，再加上熱在管網中的運輸損失，虧損更大，這種情況下企業想要維持生存勢必要嚴重依賴政府補貼。

“煤改氣”也好，“煤改電”也罷，隨著能源行業市場化改革持續推進，氣價、電價都在走市場化之路，特別“煤改氣”，近兩年，一到冬季天然氣漲價不說，還不夠用，供熱成本增加是實實在在的，但在熱價仍保持“雷打不動”的情況下，政府補貼退坡甚至取消，并不現實。“多年前，曾經依賴補貼生存的水、電、氣現在都已走向市場。供熱是否也要逐漸走向市場，值得思考。政府層面首先應做好頂層設計。”劉榮說。

然而，日益嚴重的供熱成本倒掛現實，無疑讓政府財政壓力日益增加。怎么辦？國家發改委能源研究所原所長韓文科對此建議，凡是靠補貼扶持的燃料替代項目都應建立短期的價格、補貼傳導機制，并將其與低保制度等政策聯動起來，切實做好精準補貼，這樣也才能使補貼更好地發揮作用。

農村建筑節能應是補貼首要落腳點

“補就應補在‘刀刃’上。”劉榮直言，尤其在農村，清潔取暖補貼應首先側重鼓勵農房圍護結構改造，而不是直接補貼用戶安裝燃氣壁掛爐或空氣源熱泵設備。“對房屋圍護結構改造進行補貼，雖然比補貼安裝供暖設備投入多，但這項工作做好后，后續房屋取暖的運行費用、能源的消耗成本就會有大幅下降。這時再考慮逐漸削減補貼，就具有可持續性。”劉榮進一步指出。

記者在采訪調研中了解到，目前，北方地區大多數農村地區推進清潔供暖工作都未對房屋圍護結構進行任何改造。農村房屋保溫性差，用戶就算安裝了清潔取暖設備卻承受不了過高的取暖費用，返燒煤已是屢見不鮮。多位與會專家同時指出，對農房做好保溫改造，應是補貼政策非常重要的落腳點。“房屋圍護結構改造要結合用戶的實際需求和經濟承受能力。因此，相應的改造方案也應因地制宜、按需設定，能夠為用戶提供不同的改造‘套餐’，如從數萬元的‘豪華版’到數千元的‘簡配版’不等，豐儉由人。”中國建筑科學研究院建筑環境與能源研究院總工李驥說。

目前，該方面已有很好的實踐案例，記者獲悉，從山東省濟南市商河縣懷仁鎮農村清潔取暖改造的實際情況看，對農宅的節能改造單戶投資約只需要4000—10000元，綜合能效可提升30—40%以上，采暖運行費可承受、熱舒適性提升，讓老百姓稱贊不已。

“政府應引導探索利益共享商業模式”

“建筑能效提升作為推進清潔取暖可持續發展的重要一環，未來應得到財政資金的有效支持，或者在商業模式方面應得到政策層面的著力培育。”美國能源基金會中國低碳城市項目主任趙言冰認為。在韓文科看來，“再好的項目若不能實現商業化運作，只依靠政策扶持走路是不可行的。”中信建筑設計研究總院副總工程師陳焰華亦指出，任何一項新的技術和商業模式，都需要在國家政策的引導下起步，待發展到一定程度后再進入市場，才能逐漸摸索出可持續發展之路。

在多渠道解決清潔取暖項目融資問題方面，目前國家政策層面已經給出了明確方向。《國家發展改革委關于印發北方地區清潔供暖價格政策意見的通知》提出多項舉措，如探索多元化的融資方式，大力發展綠色金融，在風險可控的前提下，加大對清潔取暖企業和項目的支持力度；支持通過企業債、低息貸款等方式解決清潔取暖項目融資問題；鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作（PPP）模式參與清潔取暖項目投資建設運營，多渠道解決項目融資問題，降低融資成本。

在趙言冰看來，政策層面還需要進一步疏導，從融資角度挖掘清潔取暖的創新商業模式，例如探索降低融資門檻，或推出融資工具，促進資金有效利用。“補貼對于培養市場、建立價格疏導機制非常有價值，但前提是需要不斷摸索與修正補貼政策。如果補貼政策能讓節能改造投資方也受益，創新商業模式就會更有積極性。”趙言冰說。

李驥介紹，公共建筑清潔取暖的商業模式探索已有新進展。“我們在青島推進了兩批共45個公共建筑清潔取暖節能改造示范項目，通過摸索后發現，公共建筑節能改造能夠實現不需要大量投資，過程中用戶如果在理念上能從重資產變為輕資產，通過系統調試就可以輕松將能效提升至住建部要求的15%。青島項目能效提升幅度甚至可以達到25%。”

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